<제목>

정부 주도 지역혁신 전략의 한계 : 제도적 제약과 유인

<발행>

성균관대학교 국정전문대학원, 2022.2

<주기사항>

박사학위논문

<출처>

국회전자도서관

<초록>

2000년대 이후 지역발전 정책에서 지역혁신은 지역의 자립적 발전기반 확보를 위한 핵심적 개념으로 강조되어 왔다. 정부는 지역혁신에 기반한 지역발전을 도모하기 위하여 지역전략산업의 육성과 공공기관의 지방 이전과 연계한 지역혁신거점 정책을 추진했다. 그러나 첨단산업 중심의 지역전략산업 육성의 성과는 미약하며, 지역혁신거점은 주변 지역의 자원을 유인함으로써 지역내 불균형 문제를 발생시키고 있음이 지적되고 있다.

그간 지역발전에 관한 논의에서 정부 주도성의 문제점을 지적한 연구들이 이루어져 왔으나, 원인으로서의 정부 주도성이 결과로서의 저조한 성과와 지역내 불균형 등 한계를 야기하는 과정으로서의 인과기제 분석은 이루어지지 않았다. 본 연구는 주체의 행태에 영향을 미치는 '제도'의 요인을 고려하여 제도적 제약과 유인조건이 저조한 정책 성과와 지역내 불균형 심화를 야기하는 인과기제를 분석하고자 하였다.

이를 위해 본 연구에서는 최근 사례연구를 통해 인과기제를 확인하는데 유용한 방법론으로 평가되고 있는 과정추적(process tracing)을 활용, 정부 주도 지역혁신 전략의 한계에 대한 인과기제 분석을 시도하였다. 연구 사례지역은 대전광역시를 선정하였다. 대전 광역시는 2000년대 초반부터 지역전략산업으로서 대덕특구내 출연(연)과의 연계를 중심으로 한 IT, BT 등 첨단산업의 육성정책이 추진되었다. 그러나 지역전략산업 발전 성과는 오랜 정책 투자에도 불구하고 집적과 전문화의 단계에 이르지 못하고 있다. 또한 대덕특구는 정부에 의해 혁신클러스터로서의 육성정책이 추진되었고 현재 대전시 지역발전의 핵심적 거점으로서의 위상을 가지고 있으나 정책투자가 대덕특구에 집중됨으로 인해 지역내부에서의 산업기반의 불균형 문제가 심화되고 있다. 따라서 본 연구에서 주목하는 정부 주도 지역혁신 전략의 한계를 분석하기에 적합한 사례로 판단하였다.

연구 결과는 다음과 같다. 첫 번째, 제도적 제약에 의한 지역혁신성과의 한계가 나타나는 과정은 다음과 같다. 대전시의 취약한 산업기반과 해당 분야의 첨단기술을 연구하는 출연(연)간에는 상호보완성이 부족하여 협력 유인이 충분히 형성되지 못했다. 협력 유인의 미흡은 지역산업과 출연(연) 간의 혁신 네트워크 활성화에도 제약 요인이 되었다. 대전시는 지역전략산업의 육성을 위하여 출연(연)과 지역산업 간의 네트워크를 촉진하고자 하였지만 출연(연)을 지역자원으로 활용함에 있어 공식적 권한의 부재, 재정적 여건과 전문성 등 역량의 한계로 인해 네트워크의 중개 역할 수행에 어려움을 겪었다. 출연(연)과 지역산업은 충분히 연계되지 못하였고, 의도했던 전략산업의 발전 성과 역시 충분히 이루어지지 못하였다.

두 번째, 제도적 유인에 의한 지역내 불균형이 심화되는 과정은 다음과 같다. 정부의 대덕특구 육성정책은 산업 육성, 기업 유치 등 개발정책으로서의 성향을 가지고 있었고, 출연(연)의 연구성과 사업화 및 기업지원에 대한 정부의 정책투자를 포함하고 있다는 점에서 대전시의 정부 의존 유인에 부합했다. 대전시는 이후 대덕특구내 출연(연)과 스핀오프 벤처들의 집적으로 형성된 산업기반을 주요 자원으로 활용하고자 관련 분야의 산업육성 정책을 추진해왔다. 특구 지역이 갖춘 선발우위 조건에 더해 지자체의 정책투자가 누적됨에 따라 특구에 대한 의존도는 점점 높아지게 되었다. 또한 특구 내부적으로 형성되어 있는 네트워크를 통해 발생하는 아이디어와 정책 수요의 등장은 추가적인 자원투자를 유도하였다. 그러나 이와 같은 정책투자에도 불구하고, 특구를 중심으로 한 첨단산업 육성정책의 성과는 대전지역의 기존 산업기반과의 연계가 미흡하고, 공간적으로 확산되지 못함으로써 지역내 산업기반의 불균형이 심화되는 결과로 나타나고 있다.

본 연구의 이론적·정책적 함의는 다음과 같다. 이론적 측면에서 본 연구는 첫째, 지역 혁신체제 이론이 강조하는 지역의 내생성, 제도적 밀집의 중요성과 혁신 중개자로서의 지방정부의 역할 필요성을 지지하는 결과를 도출하였다. 둘째, 지역 연구 분야에서의 오랜 논쟁이자 핵심적 주제인 지역 불균형의 논의에 대하여 확산론을 지지하는 연구 결과를 도출하였다. 셋째, 베이지언 추론에 기초한 과정추적법을 적용한 사례연구를 수행하였다. 이를 통해 제도주의 관점에서의 지역 연구 방법론의 확장 가능성을 확인하였다.

정책적 측면에서는 첫째, 지역전략산업의 운영에 있어 현재의 첨단기술산업 중심에서 지역의 수요에 기반한 산업육성정책을 강화하는 방향으로의 전환을 고려할 필요성을 제안하였다. 둘째, 수요지향적 지역산업정책의 핵심적 주체로서 지역의 역할을 강화할 필요성을 제안하였다. 셋째, 지역혁신거점에 집중된 자원을 주변 지역과 연계하고 성과를 확산시킬 수 있는 방안을 적극적으로 모색할 것을 제안하였다.

<목차>

논문요약 15

제1장 서론 18

제1절 연구 배경 및 목적 18

1. 연구 배경 18

2. 연구 목적 22

제2절 연구 범위 및 방법 24

1. 연구 범위 24

2. 연구 방법 27

제2장 이론적·제도적 논의 29

제1절 제도와 지역발전정책 29

1. 지역발전과 제도 29

2. 제도와 지역혁신 36

3. 제도와 정부 의존 유인 43

4. 제도와 지역발전 경로 49

제2절 정부 주도 지역혁신 전략 56

1. 정부 주도의 육성산업 선정 56

2. 정부 주도의 사업기획-운영 체계 61

3. 정부 주도의 지역혁신거점 구축 66

제3절 선행연구 검토 및 연구 차별성 69

1. 선행연구 검토 69

2. 연구 차별성 및 의의 76

제3장 연구설계 78

제1절 연구 방법 78

1. 중범위 이론 지향 사례연구 78

2. 과정추적(Process Tracing) 80

제2절 인과기제 가설 91

1. 제도적 제약에 의한 지역혁신 성과 한계 91

2. 제도적 유인에 의한 지역내 불균형의 심화 95

제3절 사례 선정 및 분석 개요 100

1. 사례 선정 100

2. 분석 개요 103

제4장 분석 결과 106

제1절 정부 주도 지역혁신 전략으로서의 대덕특구 106

1. 정부 주도의 육성대상 산업 선정 106

2. 대덕특구 조성에 따른 선발우위의 형성 109

제2절 지역혁신 성과의 한계와 지역내 불균형의 심화 113

1. 지역혁신 성과의 한계 113

2. 지역내 불균형의 심화 118

제3절 제도적 제약에 의한 지역혁신 성과 한계 123

1. 협력 유인의 미흡 123

2. 저조한 혁신 네트워크 136

3. 지자체의 네트워크 조정 역할 한계 160

4. 증거의 가치 평가 및 가설 입증 169

제4절 제도적 유인에 의한 지역내 불균형의 심화 183

1. 의존 유인의 형성 183

2. 거점 연계 지역산업육성 추진 191

3. 발전경로의 고착 201

4. 증거의 가치 평가 및 가설 입증 212

제5장 결론 219

제1절 연구의 요약 및 함의 219

1. 연구 요약 219

2. 연구의 함의 223

제2절 연구 한계 및 향후 연구 과제 228

참고문헌 231